UNIVERSIDADE
FEDERAL DO RIO DE JANEIRO
CENTRO DE FILOSOFIA E CIÊNCIAS
HUMANAS – CFCH
FACULDADE DE EDUCAÇÃO
DEPARTAMENTO DE ADMINISTRAÇÃO
EDUCACIONAL
PROGRAMA DE ESTUDOS E DOCUMENTAÇÃO
EDUCAÇÃO E SOCIEDADE - PROEDES
PROJETO DE PESQUISA
POLÍTICAS PÚBLICAS, PRODUÇÃO DE
CONHECIMENTO E DISCURSO JORNALÍSTICO EM EDUCAÇÃO
Prof. Dr. Armando de Castro
Cerqueira Arosa
Apresentação
A presente pesquisa consiste na investigação sobre as políticas educacionais implementadas, principalmente a partir dos anos 2000, bem como suas repercussões na produção de conhecimento e na circulação do discurso jornalístico sobre o tema. É uma pesquisa, com duração prevista para os anos de 2013, 2014, 2015 e 2016, que terá três linhas orientadoras, que serão abordadas de modo articulado e simultâneo. Na primeira linha serão tratadas as políticas públicas, em suas manifestações singulares; na segunda linha será examinada a produção de conhecimento sobre essas políticas e, na terceira linha será analisado o discurso jornalístico sobre o tema.
A primeira linha buscará compreender as experiências singulares de implementação de políticas públicas para Educação, sobretudo as que têm alcance no Brasil e na Argentina, com foco em cidades associadas à rede denominada Mercocidades.
A Rede de Mercocidades é uma organização que tem sua origem localizada no ano de 1995, com a realização de reuniões que se seguiram naquele ano e que tiveram o objetivo de criar, no âmbito do Mercosul, uma “rede de cooperação horizontal integrada” constituída por cidades de Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai, Venezuela, Chile, Bolivia, Colombia e Peru.
Ainda naquele ano, é assinada a ata de criação da associação, que tem como fundadoras as cidades de “Rosario (Argentina), Assunção (Paraguai), Florianópolis (Brasil), Porto Alegre (Brasil), La Plata (Argentina), Curitiba (Brasil), Rio de Janeiro (Brasil), Brasília (Brasil), Córdoba (Argentina), Salvador (Brasil) e Montevidéu (Uruguai)” (MERCOCIDADES, 2013).
Conforme seus Estatutos, a rede tem, dentre os que são afeitos ao objeto da presente pesquisa, como objetivos: favorecer a participação das cidades na estrutura do MERCOSUL; impulsionar a criação de redes de cidades através de unidades técnicas operativas que desenvolvam diversas ações, programas e projetos de interesse comum intermunicipal, adequados ao processo de integração; impulsionar a adoção de políticas que adequem os projetos locais ao novo espaço regional; impulsionar a criação de unidades técnicas intermunicipais, com representação integrada, para a planificação e o desenvolvimento de projetos comuns e regionais; identificar as causas de acentuação das desigualdades sociais, a fim de propor e apoiar soluções passíveis de serem executadas pelos governos locais (sic) (IDEM).
Inúmeras cidades brasileiras encontram-se associadas à rede, dentre as quais as que se elegem no presente projeto como foco principal: Niteroi - Rio de Janeiro - Brasil; Buenos Aires – CA – Argentina. Outras cidades, como Juiz de Fora, Rio de Janeiro e Curitiba poderão, no curso do desenvolvimento dos estudos e pesquisas, passar a integrar o grupo de cidades investigadas, todavia, a escolha de Niteroi e Buenos Aires se dá por serem cidades distintas em sua formação histórica, social e econômica e ainda por terem feito a adesão à rede em momentos distintos, uma vez que não se pretende realizar de modo sistemático estudos de cunho comparativo, mas buscando compreender as singularidades, estabelecendo relações com os já bastante difundidos traços gerais que organizam as políticas educacionais globais.
Vale aqui, portanto, a ressalva de que o que se pretende é investigar experiências locais específicas de implementação de políticas (emanadas de organismos estatais e não-estatais), desenvolvidas no âmbito dessas cidades, sem perder sua conexão com o contexto global, seguindo um fluxo metodológico a ser detalhado no decorrer da pesquisa e cuja abrangência se definirá na medida em que a pesquisa for revelando novos objetos.
Como organismos estatais entendem-se aqueles sujeitos e instituições que formulam políticas educacionais, tendo como origem formal um ente estatal, vinculado aos poderes oficiais constituídos (Legislativo, Executivo, ou mesmo Judiciário) e não-estatais aqueles organismos associativos que representam segmentos organizados da sociedade civil. Assim, serão objeto de estudo e pesquisa tanto as políticas emanadas dos governos centrais do Brasil e Argentina (em suas manifestações nas políticas locais), quanto aquelas propostas por associações da sociedade civil, neste caso, com o foco voltado para a rede denominada Mercocidades.
Dessas experiências de implementação podem-se aferir alguns elementos que serão objeto principal dos estudos e pesquisas a serem realizados, a saber: a) os sentidos produzidos (seu conteúdo técnico, ético, político, ideológico), incorporados ou contestados por sujeitos e instituições (profissionais, escolas, redes de ensino, grupos associativos, conselhos, entre outros) pertencentes às instâncias locais; b) os processos e as relações (entre esses sujeitos e as diversas instituições) pelos quais se desenvolvem as políticas educacionais.
A segunda linha - associada à primeira, servindo-lhe de ponto de partida para a fundamentação conceitual, mas principalmente fazendo-lhe a crítica – buscará levantar e analisar a produção acadêmica sobre as políticas educacionais investigadas, realizando-se um movimento de seleção e análise dos conhecimentos construídos acerca dessas políticas educacionais divulgados e referenciados por revistas acadêmicas representativas.
No Brasil, a atenção maior (embora não exclusiva[1]) recairá sobre a Revista Brasileira de Educação (QUALIS A1)[2], editada pela ANPEd - Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação. Na Argentina, seguindo a mesma orientação quanto à exclusividade, a pesquisa envolverá o periódico Propuesta Educativa (QUALIS B1), da FLACSO - Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO).
Na terceira linha, associada às linhas anteriores, buscar-se-á compreender o modo como o discurso jornalístico ignora, dialoga, confronta ou se apropria do conhecimento produzido sobre as políticas educacionais, além de investigar os principais aspectos dessas políticas abordados na sua divulgação e crítica, buscando-lhe os fundamentos ético-políticos e pedagógicos. Essa linha se articula com o projeto de Extensão, em desenvolvimento (As Políticas Educacionais na Imprensa Brasileira), veiculado por meio eletrônico, através de Blog na WEB[3]. Esse projeto consiste na criação de acervo digital contendo o noticiário sobre políticas educacionais brasileiras, tendo como objetivo organizar e tornar disponíveis a pesquisadores, estudantes, profissionais de educação e demais interessados as matérias jornalísticas que tratam do tema. O referido acervo servirá de fonte a partir da qual poderão ser realizadas pesquisas sobre como a imprensa brasileira trata a questão educacional, além de contribuir para a construção da memória recente sobre a educação no país. Desse modo, a terceira linha da presente pesquisa tomará como fonte o noticiário sobre as políticas educacionais brasileiras[4] organizado no curso do desenvolvimento do projeto de extensão, tendo parte dos resultados da pesquisa também através dele divulgado.
No caso da presente pesquisa, a orientação a ser seguida para a organização do campo empírico poderá tomar um caminho temático ou por veículo de comunicação a ser pesquisado, tendo a WEB como principal meio a ser utilizado para acesso às fontes. Tal decisão dependerá das experiências investigadas e das possibilidades de se estabelecerem relações entre as linhas que orientam a pesquisa.
Seguindo essas três linhas gerais, buscar-se-á, em síntese, analisar experiências singulares de implementação de políticas educacionais específicas, a produção de conhecimento sobre essas políticas e o tratamento dado pelo discurso jornalístico sobre essas mesmas políticas.
Objetivos
Os principais objetivos da presente pesquisa referem-se às experiências singulares desenvolvidas no nível local, à construção de conhecimento e à circulação do discurso jornalístico sobre as políticas educacionais. Desse modo buscará:
1) Analisar os traços teóricos e políticos que organizam as políticas educacionais propostas e implementadas no Brasil e na Argentina;
2) Compreender as experiências singulares de implementação de políticas educacionais;
3) Identificar e analisar os princípios teórico-metodológicos organizadores da produção acadêmica sobre as políticas públicas na área educacional;
4) Analisar os discursos jornalísticos sobre as políticas de Educação, observando os principais temas e os modos de abordá-los, considerando-se os aspectos pedagógicos, políticos e ideológicos.
Considerações teórico-metodológicas e questões de estudo
Há inúmeras possibilidades de se definir políticas públicas. Essas podem ser entendidas como um conjunto de ações de governo a partir das quais se espera algum efeito (LYNN, 1980, SOUZA, 2006); como um somatório de ações que agem diretamente ou por meio de delegação e que influenciarão na vida dos cidadãos (PETERS, 1986), ou, ainda, na solução de problemas e demandas sociais.
Muitas dessas definições acabam por indicar como foco, a partir do qual se devam realizar as análises, o locus em que se desenvolvem tanto o campo de disputas em que ocorre a definição das políticas, quanto também os processos necessários à sua implementação e, também, as relações que se estabelecem nesses diversos momentos que constituem essas políticas públicas.
Mainardes considera que na acepção de Pierre Miller (MAINARDES, 2011) a política representa uma tentativa de dar solução a um problema da sociedade, partindo-se do processo de decisão de que participam certo número de atores sociais, sendo, portanto, um constructo social e, também, de pesquisa. É uma expressão do poder público, elabora um quadro normativo de ação e constitui uma ordem local.
Kingdon (Apud MAINARDES, 2011) toma as políticas como um conjunto de processos em que se encontram ações que incluem o conjunto da agenda, as especificações de alternativas advindas das escolhas a serem empreendidas, a escolha entre as alternativas consideradas e a decisão da implementação da política adotada.
Para Harold Laswel, segundo Tinôco (2008), a política se inscreve num conjunto de fenômenos desenvolvidos em uma sequência temporal que pode ser apreendida como um processo dividido em cinco etapas: 1)Identificação do problema; 2)Desenvolvimento do programa ou da política; 3)Implementação da política; 4)Avaliação da política e; 5) Finalização do programa.
Numa linha semelhante de abordagem, Enrique Saravia considera que política pública é “um fluxo de decisões públicas, orientado a manter o equilíbrio social ou a introduzir desequilíbrios destinados a modificar essa realidade” (SARAVIA, 2006, p. 28). Tais decisões são condicionadas pelas relações travadas no contexto sócio-econômico e político, envolvendo os valores, as idéias e as concepções de mundo dos atores envolvidos no processo de conflito em que se dá sua construção.
Sob o ponto de vista de sua operação, é possível dizer que uma política pública é um sistema de decisões que visa ações, e omissões, de caráter preventivo ou corretivo, destinadas a manter ou modificar a realidade em seus diversos aspectos, por meio da “definição de objetivos e estratégias de atuação e da alocação dos recursos necessários para atingir os objetivos estabelecidos” (idem, p.29), ressaltando que, nesse contexto, é preciso reconhecer as forças políticas que se confrontam no sentido de fazer vitoriosos seus interesses e suas concepções.
Na concepção de Saravia (2006), as políticas passam por diversos estágios, em que “os atores, as coalizões, os processos e as ênfases são diferentes” (p. 33). Numa primeira etapa, temos o momento da inclusão de determinado pleito social na lista de prioridades do poder público, ou seja, o momento em que tal pleito passa a integrar a agenda do Estado.
O segundo estágio consiste na elaboração da política, momento em que se realizam a identificação e a delimitação de um problema atual ou potencial da comunidade, a determinação das possíveis alternativas para a solução deste problema, a avaliação dos custos e efeitos de cada uma delas, bem como o estabelecimento de prioridades.
Para Saravia (idem), a formulação, terceiro estágio de uma política pública, inclui “a seleção e especificação da alternativa considerada mais conveniente, seguida de declaração que explicita a decisão adotada, definindo seus objetivos e seu marco jurídico, administrativo e financeiro” (p 33).
Na implementação da política, temos o planejamento e a organização do aparato administrativo e dos recursos diversos que são necessários para executar a política. “Trata-se da preparação para pôr em prática a política pública, a elaboração de todos os planos, programas e projetos que permitirão executá-la” (p. 34).
No momento da execução, temos o conjunto de ações destinado a atingir os objetivos estabelecidos pela política. Nesse estágio, põe-se em prática a política, incluindo-se também o estudo dos obstáculos que se opõem à transformação das propostas em resultados objetivos.
Para o autor, o acompanhamento, sexto estágio de uma política pública, é “o processo sistemático de supervisão da execução de uma atividade (e de seus diversos componentes), que tem como objetivo fornecer a informação necessária para introduzir eventuais correções a fim de assegurar a consecução dos objetivos estabelecidos” (p. 35).
Por fim, o estágio da avaliação, “que consiste na mensuração e análise, a posteriori, dos efeitos produzidos na sociedade pelas políticas públicas, especialmente no que diz respeito às realizações obtidas e às consequências previstas e não previstas” (p 35).
Para Shiroma, Moraes e Evangelista (2004), as políticas públicas, em especial as políticas sociais, são permeadas por lutas, pressões e conflitos. Assim, essas políticas não são estáticas ou resultam de iniciativas abstratas, mas se inscrevem por meio de ações estrategicamente empregadas no contexto dos conflitos sociais e expressam a capacidade administrativa e gerencial de implementação de decisões de governo.
Em cada um desses estágios, entendidos aqui de modo não linear e estanque, há, portanto, movimentos diversos que expressam posições diante dos princípios éticos, políticos, epistemológicos, econômicos, dentre outros, que orientam as políticas públicas. Desse modo, também, há processos de adesão, refutação, incorporação, ressignificação, dentre outros, de natureza diversa, inscritos nos diversos contextos de construção das políticas.
Partindo dessas breves considerações e tomando os principais objetivos a serem alcançados no curso da presente pesquisa, algumas questões nortearão o curso de sua realização:
1) Que elementos teóricos e políticos fundamentais organizam as políticas educacionais propostas para a América Latina e implementadas no Brasil e na Argentina.
2) Analisando as ações de sujeitos e instituições, como se organizam e se desenvolvem, no âmbito das Mercocidades, as experiências locais de adesão, resistência e ressignificação das políticas educacionais emanadas dos organismos estatais e não-estatais?
3) Que elementos fundamentais, sob o ponto de vista teórico-metodológico, orientam a produção de conhecimento sobre políticas educacionais no Brasil e na Argentina?
4) Que concepções pedagógicas, políticas e ideológicas emergem do discurso jornalístico veiculado pelo noticiário sobre políticas educacionais, com foco no Brasil?
Justificativa
Esses estágios apontados por Saravia são compreendidos aqui como elementos que se inscrevem num complexo sistema de relações sócio-políticas em que a não-linearidade, a contradição e a dinamicidade marcam sua construção. Desse modo, uma política pública não se encerra em si mesma, não ocorre de forma necessariamente contínua e precisa ser construída e revista, considerando a necessidade de que seus componentes sejam articulados com outras políticas e levando em conta os diversos atores nelas envolvidos.
Em todos esses estágios, e mesmo em qualquer das perspectivas que se tomem para definir políticas públicas, os sujeitos produzem discursos diversos. Tais discursos se manifestam por meio dos documentos que anunciam e regulamentam as políticas, trabalhos acadêmicos que as analisam, pronunciamentos oficiais de agências governamentais, manifestos, cartas abertas, matérias jornalísticas, além de outras possibilidades. Todos esses textos constituem-se, como discursos, em ato de fala (POCOCK, 2003) em que atores individuais e coletivos, adotam-no como estratégia de legitimação de suas concepções acerca da política em foco, servindo-lhes como instrumento para afirmar ou negar a política debatida.
Essas estratégias são mobilizadas em conjunto com outros expedientes de ordem política, acadêmico-científica, político-institucional, econômica e relacional, fazendo com que esse ato de fala ganhe dimensão e fundamento políticos, inscritos em circunstâncias sócio-históricas em que igualmente estão em disputa concepções epistemológicas e valores ético-políticos.
Ainda nessa perspectiva, acrescente-se que o discurso é compreendido simultaneamente como um texto, como prática discursiva e como uma prática social, correspondendo a uma dimensão linguística, a uma dimensão que analisa os processos interacionais e a uma investigação sobre as organizações e instituições sociais (FAIRCLOUGH, 2001). Nessa compreensão, é importante considerar as condições de produção do texto-discurso, das possibilidades diversas de interdiscursividade e as relações que se travam nas organizações e instituições sociais.
Como sinaliza Teun van Dijk, (van DIJK, 2008, p 46):
(...) ao reconhecer o controle exercido sobre os mais fracos no domínio socioeconômico (dinheiro, empregos, serviços de assistência social), um componente importante de exercício de manutenção do poder é ideológico e baseia-se em vários tipos de aceitação, negociação, contestação e consenso. Torna-se crucial, desse modo, analisar o papel estratégico do discurso e de seus agentes (falantes, escritores, editores e assim por diante), na reprodução dessa forma de hegemonia sociocultural.
Compreender as experiências singulares, a produção de conhecimento e como a imprensa se manifesta (e ainda outros agentes políticos por seu intermédio) a respeito das políticas educacionais, pode contribuir para se construir um panorama acerca das formas importantes de legitimação ou refutação das políticas públicas; elementos fiundamentais na disputa pela hegemonia.
Compreender as experiências locais - de apropriação, adesão ou resistência a essas políticas emanadas de esferas mais amplas de poder, buscando seus sentidos, compreendendo seus processos, dando relevo às relações estabelecidas no âmbito de suas instituições e revelando os embates travados pelos sujeitos envolvidos em sua implementação - poderá contribuir para o dimensionamento acadêmico-científico dos problemas que habitam tais políticas educacionais, bem como abre possibilidades de diálogo na perspectivas de sua superação. Tanto mais, se se encontrarem os nexos e as contradições que permeiam as práticas gestoras e pedagógicas disseminadas no âmbito das realidades políticas e educacionais aqui investigadas.
Referências:
FAIRCLOUGH, N. Discurso e Mudança Social. (Coordenação da trad.) Izabel Magalhães. Brasília: UNB, 2001
KINGDON, John. Agendas, Alternatives, and Public Policies. Boston: Little, Brown. 1984.
LYNN, L. E. Designing Public Policy: A Casebook on the Role of Policy Analysis. Santa Monica, Calif.: Goodyear. 1980
MAINARDES, Jefferson. A análise de políticas: fundamento e principais debates teóricos. IN: BALL, Stephen J. MAINARDES, Jefferson. (orgs). Políticas Educacionais: questões e dilemas. São Paulo: Cortez, 2011.
MERCOCIDADES. Estatutos. Disponível em http://portal.mercociudades.net/sites/portal.mercociudades.net/files/archivos/documentos/Estatutos/ESTATUTO.pdf. Acesso em 13 de fevereiro de 2013.
PETERS, B. G. American Public Policy. Chatham, N.J.: Chatham House. 1986.
POCOCK, John. G.A. Introdução: o estado da arte. IN: Linguagens do Ideário Político. Sérgio Miceli (Org.) São Paulo: EDUSP, 2003.
SARAVIA, Enrique. Introdução à Teoria da Política Pública. In: SARAIVA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete (orgs.) Políticas públicas; coletânea. Brasília: ENAP, 2006. v2.
SHIROMA, Eneida Oto; MORAES, Maria Célia M. de; EVANGELISTA, Olinda. Política educacional. Rio de Janeiro: DP&A, 2002.
SOUZA, Celina. Políticas públicas: uma revisão da literatura. Sociologias, Porto Alegre, n.8, n.16, p.20-45, jul./dez. 2006.
TINÔCO, Dinah dos Santos. Modelos contemporâneos de análise de políticas públicas na frança: análise sequencial, análise cognitiva e análise de redes. In: INTERFACE - Natal/RN - v. 5 - n. 1 - jan./jun. 2008.
Van DIJK, Teun A.. Discurso e Poder. São Paulo: ED. Contexto, 2008.
Armando
C. Arosa
Prof.
do Departamento de Administração Educacional da Faculdade de Educação
Universidade
Federal do Rio de Janeiro
[2] Disponível em www.educacao.ufrj.br/ppge/.../QUALIS_MARCO_2012_FINAL.pdf
[3] Disponível em: http://politicaseducacionaisnaimprensa.blogspot.com.br/
[4] Nesse caso, a opção por restringir essa linha da pesquisa ao noticiário brasileiro, deve-se à enorme abrangência que significaria estender o campo empírico também para o noticiário argentino.
